מכון פולונסקי; חוקר במרכז לצדק חברתי ודמוקרטיה ע"ש יעקב חזן במכון ון ליר בירושלים

Transcription

1 הפרטה של שירותים חברתיים באמצעות מיקור חוץ רונן מנדלקרן מכון פולונסקי; חוקר במרכז לצדק חברתי ודמוקרטיה ע"ש יעקב חזן במכון ון ליר בירושלים אריק שרמן המרכז האקדמי רופין; חוקר במרכז לצדק חברתי ודמוקרטיה ע"ש יעקב חזן במכון ון ליר בירושלים הקדמה פרק זה עוסק בהפרטת הביצוע של שירותים חברתיים בישראל. "הפרטת הביצוע", משמע הספקתם של שירותים שהם באחריות המדינה ובמימונה באמצעות גורמים לא ממשלתיים, עסקיים או כאלה הפועלים ללא כוונת רווח )מלכ"רים(. דפוס זה של הספקת שירותים, המכונה על פי רוב "מיקור חוץ", הוא אחד מהיבטיה של תופעת ההפרטה "הזזת הגבול" בין הסקטור הציבורי והסקטור הפרטי )ראו גם גרינפילד, בספר זה(. הפרטת הביצוע של שירותים ציבוריים, ושל שירותים חברתיים בתוכם, התקיימה בישראל מאז ומעולם; אולם היקפיה, וכן מגוון התחומים שבהם היא מתרחשת, מתרחבים באופן ניכר ומתמשך מאז אמצע שנות השמונים של המאה הקודמת. ישנו גיוון רב בדפוסי הפרטת הביצוע, באופי השירותים המופרטים, במאפייני מקבלי השירותים ובדרגות האחריות, שיקול הדעת והסמכות שנמצאים בידיהם של הגורמים המספקים את השירותים. במסגרת פרק זה נדון בהשפעות המגוונות של הפרטת הביצוע, ביעדיה ובבעיות שעלולות להיווצר בעקבותיה, בייחוד כאשר היא מהווה כלי להספקת שירותים חברתיים. הפרק אינו דן בשאלה מהם השירותים שראוי שהמדינה תהיה אחראית להם ותממן את הספקתם, כי אם בשאלה מהן ההשלכות של הספקת שירותים ציבוריים באמצעות גורמים לא ממשלתיים. לפרק שתי מטרות: הראשונה הצגת מסגרת מקיפה לניתוח ההפרטה של הביצוע: המאפיינים העיקריים של התופעה, הכלים שבאמצעותם היא מיושמת והשלכותיה העקרוניות והמעשיות. מסגרת זו מוצגת בשני החלקים הראשונים של הפרק. בחלק הראשון של הפרק מוגדרים מאפייני דפוס זה של הספקת שירותים ציבוריים ונדונות מגבלותיו הפנימיות, בייחוד כאשר הוא מוחל על שירותים חברתיים. בחלק השני נדונות ההשלכות העיקריות של הפרטת הביצוע של שירותים ציבוריים. המטרה השנייה היא ניתוח הפרטת הביצוע בהקשר הישראלי: סקירה של היקפי התופעה ומאפייניה בישראל ודיון בהשלכותיה המעשיות. בחלק השלישי של הפרק מוצג מצב ההפרטה של הביצוע בישראל היקפיה ומאפייניה העיקריים מתוך הפניית הזרקור אל תחום השירותים חברתיים. בחלק הרביעי נדונים, באמצעות מסגרת הניתוח שהוצגה בשני החלקים הראשונים של הפרק, שני מקרי מבחן של שירותים חברתיים שביצועם הופרט: מרכזי התעסוקה של "תוכנית 1 ויסקונסין" שהופעלה באמצעות חברות עסקיות, ומעונות הפנימייה לאנשים עם פיגור שכלי המופעלים באמצעות גופים לא ממשלתיים עסקים ומלכ"רים לצדם של מעונות ממשלתיים. דפוס ההפרטה שהונהג במקרים אלה הוא שבחירת ספק השירות נעשית על ידי רשויות המדינה ולא על ידי מקבלי השירות, והוא דומה לקיים במרבית השירותים החברתיים שביצועם מופרט 1 "תוכנית ויסקונסין" הופסקה בסוף אפריל כפי שמצוין בהמשך ניתוח של ההפרטה שנערכה במסגרתה עודנו רלוונטי בשל ייחודיותה ומכיוון שתוכניות דומות עדיין עומדות על הפרק. 1

2 בישראל. הדיון בפרק, ובייחוד ניתוח מקרי המבחן, מציב שאלות אחדות לגבי הפרטת הביצוע בישראל: האם במסגרת הפרטת הביצוע מועברת לגורמים פרטיים סמכות להפעלה של שיקול דעת שלטוני והאם הדבר מאפשר פגיעה בזכויותיהם של מקבלי השירות? האם הפיקוח של המדינה על השירותים שביצועם הופרט עונה על הדרישות והאם קיימת שקיפות המאפשרת פיקוח של גורמים אזרחיים? מהם הקריטריונים שמנחים את המדינה בבחירת קבלני שירות והאם קיימת תחרות בין קבלני השירות הפרטיים? עד כמה הפרטת הביצוע מגבירה את יעילות ההספקה של השירותים והאם הגברת היעילות באה על חשבון ערכים אחרים? עד כמה המדינה בוחנת לאחר מעשה את היתרונות והחסרונות של הפרטת הביצוע בתחומים שכבר הופרטו? הפרק מתמקד אמנם בהפרטת הביצוע של שירותים ממשלתיים, אולם חלקים נכבדים בדיון רלוונטיים גם לשירותים שהאחריות להספקתם היא בידי הרשויות המקומיות במיוחד בשירותי הרווחה האישיים. לא נדון גם בשאלות הייחודיות שמתעוררות כאשר רשויות מקומיות מפריטות את הביצוע של השירותים שבאחריותן או נוקטות בדפוסים אחרים של ביזור האחריות על הספקת שירותים. 1. הפרטת הביצוע של שירותים ציבוריים: הגדרות, ה קשר ומגבלות 1.1 הפרטת הביצוע של שירותים ציבוריים - הגדרה ואפיון מיקור חוץ )באנגלית: זה. out-sourcing או 2 )contracting-out, הוא תהליך שבמסגרתו מעבירים ביצוע פעילות פנימית של ארגון ציבורי או פרטי לגורם חיצוני )ראו גם חבר, בספר זה(. בתחום הציבורי, הפרטת הביצוע באמצעות מיקור חוץ פירושה הספקה של שירותים ציבוריים באמצעות גורמים לא ממשלתיים על-בסיס הסכם, המנוסח על פי רוב כחוזה, בין הממשלה לקבלן השירות )contractor( )קטן 0222; 2005.)Greve and Ejersbo כפי שנראה בהמשך, הפרטת הביצוע יכולה להיות של שירות שסופק בעבר על ידי הממשלה, ואשר לאחר תהליך הפרטה ניתן על ידי גורמים פרטיים, או של שירות חדש )או כזה שהיקפו הורחב( אשר גופים ממשלתיים לא עסקו בעבר 3 בהספקתו. ניתן להבחין בין סוגים שונים של שירותים ציבוריים: שירותי ביטחון )לדוגמה, שיטור(, שירותים מינהליים )רישום תושבים או רישוי מכוניות(, שירותים כלכליים )שירותי ייעוץ לעסקים( ושירותים חברתיים )שירותי רווחה אישיים או שירותי בריאות(, שבהם נתמקד בפרק לפי הספרות הכלכלית הפרטת הביצוע אינה הפרטה "מלאה" כיון שאינה כוללת העברה של הבעלות על נכסים ממשלתיים, בשונה מהפרטת חברות ממשלתיות )ראו גם טבת, זה(. בספר האחריות לקביעת אופן הספקת השירות, וכן להיבטים נוספים, נותרת בידי המדינה ואינה מועברת למסגרת חיצונית כמו חברה עסקית או ארגון ללא כוונת רווח. הפרטת הביצוע באמצעות 2 2 פלג )0225:02( מתרגם את המונח contracting out בשם "חוזיות". 3 ייתכנו גם מקרים שבהם הממשלה מתחילה לממן שירות שהספקתו היתה ונותרה פרטית, כלומר מעין "הלאמה חלקית" )תודה לפרופ' יוסי קטן על הבחנה זו(, ראו ה"ש 06 לעיל.

3 מיקור חוץ מושתתת על הליך תחרותי בשלב בחירת קבלן השירות competition),(ex-ante ועל- פי רוב אינה כוללת תחרות של ספקי השירות על הלקוחות כלומר תחרות על "השגת השוק" ולא תחרות בתוכו נשמרת וההסכם בין 4 )1997.)Domberger and Jensen האחריות של המדינה להספקת השירות 3 המדינה לקבלן השירות משקף זאת: האחריות לתכנון והגדרת השירות והזכאים לו, למימונו ולפיקוח על הספקתו נותרת בידי המדינה. מכיוון שזוהי "הפרטה חלקית" )2000 ;Hodge קטן 0222(, היא נחשבת לבעייתית פחות מהפרטה "מלאה". בניש )0222: 086( מסביר כי זו הסיבה לכך שרבים אינם תופסים את החלתה בתחום השירותים החברתיים כנסיגה מעקרונות מדינת הרווחה. 1.1 הפרטת הביצוע של שירותים ציבוריים התרחבותה הדרמטית של הפרטת הביצוע של שירותים ציבוריים מאז שנות השמונים מהווה חלק מתהליכי רפורמה רחבים יותר במגזר הציבורי במרבית מדינות העולם המערבי ( ;2006 Hodge ;Kettl ;2005 Walsh 1995 טליאס 0220(. תהליכים אלה, אשר זכו לכינוי "ניהול ציבורי חדש" Management(,)NPM New Public מאופיינים בשינוי יסודי של מודל הפעולה הבירוקרטי. המודל הבירוקרטי המסורתי היה מבוסס על ניהול סמכותי והיררכי בכפוף להליכי פעילות ראויים ולכללי האתיקה המיוחדים לעובדי ציבור. לעומתו, במודל הבירוקרטי החדש מושם דגש על ניהול משאבים יעיל ומוכוון תפוקות, על "הגמשת" המגזר הציבורי ופעילות הממשלה ועל החלת עקרונות ניהול עסקיים. לדידם של המצדדים בו, השינוי אמור להדגיש את התוצאות המעשיות של פעילות המגזר הציבורי ולהגביר את ההיענות )responsiveness( לצורכי הלקוחות, האזרחים. מיקור חוץ של שירותים ציבוריים אשר אמור להביא לחיסכון במשאבים ולצמצום חוסר יעילות ולהתגברות על היעדר הגמישות של הארגונים הממשלתיים, בעיקר בתחום כוח האדם תואם את סדר היום של הניהול הציבורי החדש. הפרטת הביצוע באמצעות מיקור חוץ משקפת שינוי משמעותי באופן שבו מנוהלת המערכת הממשלתית. השינוי הוא בכך שהמנהלים נדרשים לנהל הן את היחידות הממשלתיות שהם ממונים עליהן והן את החוזים עם הארגונים אשר מספקים שירותים בעבורם Greve and (.)Ejersbo 2005 לא עוד מנגנון היררכי-אנכי פשוט יחסית אשר מבצע את החלטותיו של הדרג הפוליטי הנבחר, אלא רשת מסועפת של שחקנים מהמגזר הממשלתי, הציבורי והפרטי ( Kettl.)2005; Klingner, Nalbandian, and Romzek 2002 במקביל להתרחבות הפרטת הביצוע באמצעות מיקור חוץ מתרחבים גם תהליכים של יצירת "שותפויות" או "חבירות" )partnerships( בין גופים במגזר הציבורי והפרטי לצורך קידום תכניות ופרויקטים משותפים )כץ ;0226.)Skelcher 2005 תהליכים אלו )שיוזכרו במאמר זה רק בדרך אגב( מאופיינים בהתחלקות במימון ובביצוע בין הגורמים השונים ולא בהתקשרות חוזית בין הממשלה שמזמינה את השירות ומממנת אותו לבין הגוף הפרטי שהוא הגורם המבצע. תהליכים אלה משקפים גם הם את השינוי שתואר לעיל בדפוס הפעולה של הביורוקרטיה ואת טשטוש הגבולות בין "הפרטי" ו"הציבורי". הניהול הציבורי החדש והפרטת הביצוע הם ניסיון לצמצם את המגזר הציבורי ואת המגזר הממשלתי בפרט, כתוצאה משילוב של לחץ אידיאולוגי "להקטנת המדינה", מגבלות תקציביות, 4 Competition for the market as opposed to competition in it (Domberger and Jensen, 1997, 68).

4 ושאיפה לצמצם את עוצמתם של איגודי העובדים במגזר הציבורי )2000:102 ;Hodge,1998 מאור 0220(. כמו כן, גם אם הפרטת הביצוע אינה מחייבת צמצום של השירות הניתן, ולעתים אף מלווה בהרחבת שירותים, כאשר השירות ניתן באמצעות גורמים פרטיים אפשר לצמצמו ביתר קלות )2000.)Sclar זאת ועוד: המגמה הרווחת היא צמצום היקפו של המגזר הממשלתי ומספר העובדים בו, לדוגמה על ידי הקפאת התקרה להעסקת עובדי מדינה נוספים. במצב כזה הפרטת הביצוע היא האפשרות היחידה להרחבת פעילות המשרדים המופקדים על הספקת שירותים.)Romzek and Johnston 2002:426( הפרטת הביצוע באמצעות מיקור החוץ אמורה גם להביא לצמצום ההשפעה הפוליטית הלא- 5 עניינית על הספקתם של שירותים ציבוריים )צמצום מינויים פוליטיים, לדוגמה(. כמו כן, השימוש במכרז התחרותי אמור למנוע שחיתות )ראו גם דיון זה(. במערכות בספר חבר, אצל פוליטיות דומות לישראל, שבהן הדרג המקצועי )כגון משרד האוצר( רואה עצמו כמי ששומר על האינטרסים ארוכי-הטווח של המדינה כנגד האינטרסים קצרי-הטווח של הדרג הפוליטי, צפוי כי היוזמה להובלת רפורמות במינהל הציבורי תהיה של הדרג המקצועי )2003.)Thynne 1.1 הפרטת הביצוע של שירותים ציבוריים דפוסי מיקור חוץ ניתן להבחין בין שני דפוסים עיקריים של מיקור חוץ: מיקור חוץ מ ונע צד-היצע ומיקור חוץ מ ונע צד-ביקוש 1989( ;Mosley and Sol 2005; Starr הזנפלד ;0225 לייטמן ;0222 ראו גם: קטן 0222(. במיקור חוץ מ ונע צד-היצע הממשלה מגדירה מי יהיו הקבלנים שיספקו את השירות המופרט ומה יהיה סדר הגודל של היקף פעילותם. מנגנון ההספקה נותר ריכוזי, ולא קיימת, או קיימת באופן מוגבל מאוד, יכולת של הלקוחות לבחור בקבלן שיספק להם את השירות. לפיכך, התחרות היא מוגבלת, כלומר, המנגנון של התחרותיות, קיים רק בין קבלני השירות כלפי 6 הממשלה. זהו דפוס מיקור החוץ של מרבית השירותים הציבוריים המופרטים בישראל, כמו במכרז להקמת בית-הסוהר שהיה אמור להיות מוקם בשנת הקדם אקדמיות שהוצא על ידי משרד החינוך ב העמותה שזכתה במכרז קודם לכן או במכרז לניהול המכינות ושבו זכתה חברה פרטית והחליפה את במיקור חוץ מ ונע צד-ביקוש מקבלי השירות יכולים לבחור את קבלן השירות המועדף עליהם, בדרך כלל באמצעות מערכת שו ב ר ים 7 )vouchers( או מעין-שוברים. במצב מעין זה קיימת תחרות רבה יותר של קבלני השירות כלפי מקבלי השירות. אין זה מצב של הפרטה מלאה כיוון שהמדינה נותרת האחראית לקביעת רף השירות המסופק, למימונו ולפיקוח עליו. דוגמה למיקור חוץ מונע 8 צד-ביקוש בישראל היא הספקת שוברים להכשרה מקצועית לעולים חדשים. 1.1 כלי הניהול המרכזיים של מיקור חוץ המכרז והחוזה מיקור חוץ מחייב את קיומם של שני הליכים משלימים וחופפים במידה מסוימת: בחירה של קבלן שירות בדרך כלל באמצעות מכרז תחרותי וחתימה על חוזה בין קבלן השירות לבין הגורם 4 5 זוהי מטרה מרכזית של המינהל הציבורי החדש בכלל, אולם מימושה בפועל מוטל בספק לאור מאמצי הדרג הפוליטי לשמר את עוצמתו )1999.)Maor 6 ראו ה"ש 3 לעיל. 7 בשנים האחרונות מתרחבת מגמה של מתן כסף מזומן לרכישת שירות )ראו לדוגמה al )Timonen et 8 ישנם מקרים של מיקור-חוץ מונע צד-היצע שבהם התגמול לקבלן השירות מושפע ממספר מקבלי השירות בפועל capita(,)per אולם ברוב המקרים האלה המדינה היא זו שקובעת את היקף מקבלי השירות ולמעשה את היקף המימון.

5 המזמין מטעם הממשלה. בעבר היה נהוג לקיים הליכים אלה באופן לא פורמלי )מבקר המדינה (, אולם כיום יש להעניק להתקשרות תוקף משפטי ופורמלי. הדבר אמור בייחוד לגבי מיקור חוץ מונע צד-היצע, שעה שאופיו של מיקור חוץ מונע צד-ביקוש מאפשר שימוש גמיש יותר בהליכים אלה. עם זאת, גם במסגרת דפוס זה מתחייבת הגדרה של הגופים שיכולים לשמש קבלני שירות, של השירות שגופים אלה אמורים לספק ושל התגמול לקבלנים בעבור השירות. במסגרת המכרז מזמין השירות מגדיר מי נקבע מי הם המועדפים יכולים לשמש קבלני שירות ובסופו של ההליך להיות ספקים של השירות המבוקש. ההגדרה של קבלני שירות פוטנציאליים יכולה להתייחס לאופי הבעלות )גופים עסקיים, מלכ"רים, יחידות ממשלתיות וכו'(; לתנאי סף שונים )ניסיון קודם, היקף פעילות, מצב פיננסי(; או לתנאים אחרים. במסגרת הליך מכרזי פורמלי נקבע מראש סרגל שבאמצעותו נמדדים ומדורגים הגופים המציעים את עצמם, והוא כולל את הקריטריונים המובאים בחשבון )מקצועיים, פיננסיים וכן הלאה( ואת שקלולם. בהמשך, נדון בהשפעה המכרעת שנודעת לקיומו של שוק להספקת השירות המבוקש, ובשאלת הימצאותם של קבלנים פוטנציאליים אשר מסוגלים ומעוניינים לספק את השירות. בחוזה בין קבלן השירות לממשלה מוגדרים פרטי ההתקשרות, ובכלל זה: אפיון השירות שיסופק על ידי קבלן השירות והתחייבויות נוספות שלו כלפי הממשלה ו/או כלפי הלקוחות מקבלי השירות, האופן שבו יוענק לקבלן התגמול בעבור השירות המסופק וההתחייבויות הנוספות של הממשלה כלפי קבלן השירות ודפוסי הפיקוח והניטור של השירות מטעם הגורמים הממשלתיים. כאשר מדובר בהספקה של שירותים ציבוריים, פרטי ההתקשרות משקפים החלטות בעלות משמעות עקרונית באשר להיקף הסמכות השלטונית דה יורה או דה פאקטו המועברת לקבלן: האם השירות המופרט הוא טכני גרידא, או כולל מידה כלשהי של הפעלת שיקול דעת? האם הוא כולל הפעלה של סמכויות שלטוניות ממש, הנוגעות להפעלת סנקציות כלפי מקבלי השירות או לקביעת זכאות של מקבלי השירות להטבות? מגוון התשובות לשאלות אלו תואם את מגוון השירותים שביצועם מופרט, לדוגמה: ניקיון, תמיכת מחשבים, ייעוץ ומידע, אבטחת שרים, ניהול מחסומים. גם יכולת ההגדרה והמדידה במסגרת חוזה של איכות השירות משתנה בהתאם לאפיונו של השירות כ"טכני" או "אנושי" )גם ביגוד הולם וגם יחס חם ולבבי מהווים חלק מהשירות הניתן לחוסים במעונות; ברור כי את המרכיב "האנושי" קשה ואולי בלתי אפשרי למדוד( ובהתאם לאפיון מורכבותו )פינוי אשפה ביתית לעומת פינוי פסולת גרעינית(. לפרטי ההתקשרות השפעה מכרעת גם לגבי אופי התנהלותו של קבלן השירות. תגמול על סמך תפוקות מטיל סיכון רב יותר על הקבלן לעומת תגמול על סמך תשומות. לפיכך תגמול על סמך תפוקות עשוי להניע את הקבלן לפעול להשגת התוצאות המבוקשות, אולם קיים סיכון רב יותר שהקבלן יפעל באופן שאינו תואם את דרישות השירות המסופק או את עקרונות השירות הציבורי. כמו כן, משך החוזה ואפשרות חידושו צפויים להשפיע על היקף ההשקעה הכלכלית של קבלן השירות. ההבחנות המרכזיות לגבי הפרטת הביצוע באמצעות מיקור חוץ מסוכמות בלוח 1. לוח 1: הפרטת הביצוע באמצעות מיקור חוץ הבחנות מרכזיות א. מאפייני מיקור החוץ: מונע צד-ביקוש לעומת מונע צד-היצע; תגמול מבוסס תשומות לעומת תגמול מבוסס תפוקות; 9 ראו גם חוק חובת המכרזים )0220(. 5

6 אופי ההתקשרות: מידת הפורמליות, משך החוזה והאפשרות לחידושו. ב. מאפייני השירות שביצועו מופרט: האם כולל העברה של שיקול דעת ו/או סמכות שלטונית? מהו אופי השירות ועד כמה קשה להגדיר ולמדוד את איכותו? 1.1 מגבלות אינהרנטיות של המכרז והחוזה היחסים בין קבלן שירות )"הסוכן"( למזמין שירות )"המנהל"( נכללים בדפוס המכונה "בעיית הסוכן" problem(.)principal-agent ההנחה היא שהאינטרסים של הסוכן המנהל הם במידה רבה מנוגדים, וכי הסוכן ישאף לצמצם את מאמציו לכדי מינימום, ככל שהדבר ניתן בהינתן משאבי הפיקוח של המנהל, שהם כמובן מוגבלים. ביחסים ביניהם ישנן שתי בעיות שמקורן בפער מידע )אינפורמציה אסימטרית(. ראשית, בעיית הבחירה הלקויה selection( )adverse -- קבלני שירות מודעים לפער המידע ומנצלים אותו לטובתם, ולכן הממשלה עשויה לבצע בחירה שאינה אופטימלית )לדוגמה, בחירה בקבלן שירות על-סמך מחיר נמוך שמתברר בדיעבד כלא ריאלי(. -- שנית, בעיית הסיכון המוסרי hazard(,)moral קבלן השירות בוחר להפר את תנאי החוזה משום שהוא מודע ליכולות הפיקוח המוגבלות של מזמין השירות ( Sclar Mosley and Sol ;2005.)2000:ch. 5 בעיות אלו אינן ייחודיות להפרטת הביצוע באמצעות מיקור חוץ, אולם כפי שיוצג בהמשך, מאפייניהם של שירותים ציבוריים בכלל, ושל שירותים חברתיים בפרט, עלולים להחריף 10 בעיות אלו. מגבלה נוספת, שהיא במידה רבה בלתי נמנעת במקרה של מיקור חוץ של שירותים, היא אופיים ה"לא מושלם, של חוזים. אי אפשר לנסח חוזה שיכלול התייחסות וייתן מענה לכל היבט והיבט בשירות המופרט ותמיד יישארו "שוליים" מחוץ לחוזה שבהם הקבלן נהנה מ"זכויות שליטה שיוריות". ככל שהשירות המופרט מורכב יותר ונתון ליותר שינויים מתמידים, כך יגבר הסיכוי ששוליים אלה יהיו רחבים יותר. משמעות הדבר היא העברת שיקול דעת ו/או סמכות שלטונית לקבלן, שיש לו אינטרס עסקי ושאינו מופקד על האינטרס הציבורי )בניש, 0222(. האופן שבו המגבלות לעיל באות לידי ביטוי מעשי תלוי במידה רבה ב"תרבות החוזית" הנהוגה בכל מדינה )2005,)Greve and Ejersbo כלומר בנהגים הפורמליים והבלתי-פורמליים לגבי קיומם של חוזים, לרבות תפקודן של מערכות המשפט והאכיפה, והנורמות הציבוריות והממשלתיות לגבי קיום חוזים. קיומה של "תרבות חוזית" מחדד את הצורך לבחון את המגבלות שצוינו לעיל לדוגמה, מהו הקשר בפועל בין תפקודו של קבלן שירות ובין חידוש החוזה עמו או הפסקתו? כאשר קיימת חולשה יחסית של הממשלה כלפי קבלנים או לחלופין קשרים הדוקים בין פקידי ממשל לקבלני השירות, סביר שחידוש החוזים יהיה מעין אוטומטי, או לחלופין שההתקשרות לא תיפסק גם במקרים ברורים של אי-עמידה בתנאי החוזה )1996.)Smith 10 סקלאר )Sclar( מציין שבעיות הבחירה הלקויה והסיכון מוסרי, אשר נובעות מפערי מידע, ידועות לתומכי ההפרטה שטוענים כי ניתן יהיה להתגבר עליהן באמצעות ניסוח נכון של תמריצים וקנסות על הספקים. לטענתו, בפועל ניתן להתגבר עליהן באופן חלקי בלבד מכיוון שהבעיות הן בד"כ מורכבות בהרבה ממה שניתן לצפות ובד"כ ניתן לתת מענה יקר )בשל השינויים המתחייבים בחוזה( ובדיעבד בלבד. 6

7 1.1 שירותים ציבוריים ושירותים חברתיים: אפיון רכישת שירותים באמצעות חוזה, בשונה מרכישת מוצרים )טובין(, מציבה מלכתחילה קשיים שנובעים מכך שברכישת שירותים ההתקשרות היא לטווח ארוך יחסית. קשה יותר להעריך את איכותו של שירות מסוים לעומת איכותו של מוצר מסוים, בייחוד כאשר מדדי ההערכה הם סובייקטיביים ויש צורך להתייחס לשינויים מתמידים בהגדרת השירות )דקל 0222(. קשיים אלה גוברים ככל שמסובך יותר להגדיר באופן מדויק ומדיד את איכות השירות. שירותים ציבוריים רבים הם ייחודיים והממשלה היא "הלקוח" העיקרי או היחיד שמעוניין לרכוש אותם. ייחודיות השירות הממשלתי נובעת מאופיו )מוקד חירום של המשטרה, לדוגמה( ו/או מהיקפיו הגדולים )חלוקת ערכות מגן לכלל האוכלוסייה, לדוגמה(. בשונה משירותים פרטיים, שירותים ציבוריים דורשים לרוב הפעלת שיקול דעת ולעתים גם סמכות שלטונית )אכיפה תקנות חניה עירוניות, לדוגמה(. מאפייניהם הייחודיים גורמים לכך שהם "נתפרים" לפי מידות הממשלה, ובשונה ממוצרי "מדף" סטנדרטיים הם אינם קיימים מלכתחילה בשוק ( and Mosley 2000:ch. 5 ;Sol 2005; Sclar דקל.)0222 איפיון מדויק של השירותים הציבוריים הנכללים בתחומי השירותים החברתיים אינו מובן מאליו, אולם ככלל שירותים אלה מספקים צרכים שהחברה רואה בהם מינימום הכרחי לרווחתם של הפרטים בתוכה ולתפקודם המשותף )ראו גם קרייר וקנדל 0222(. מהם אותם צרכים בסיסיים? התשובה אינה ח-משמעית ומשתנה בהתאם להקשר התרבותי וההיסטורי. עם זאת, קיימת הסכמה נרחבת למדי כי התחומים הרלוונטיים הם חינוך, בריאות, רווחה וביטחון סוציאלי, תעסוקה, שיכון ובישראל גם קליטת עלייה )מבקר המדינה 0225; קופ ; 0226:.)UN 1966 כאמור, מרבית השירותים החברתיים הם מתמשכים ומורכבים, קשה להגדיר את איכותם באופן מדויק והם כפופים לשינויים מתמידים בהתאם לשינויים בצרכים האנושיים. כמו כן, בשירותים חברתיים רבים לדוגמה, חינוך או העצמה של אזרחים מוחלשים ה"לקוח" הוא שותף מרכזי בתהליך מתן השירות ובקביעת איכות השירות. יתרה מכך, שירותים חברתיים רבים מיועדים למקבלי שירות שיש להם תלות גבוהה בספק השירות. לכן, בעוד שלמקבלי שירותים ציבוריים "רגילים" חלק מרכזי בפיקוח עליהם, יכולת הפיקוח של מקבלי שירותים חברתיים היא מוגבלת או חסרה 2003( ;Johnston and Romzek 1999; Van Slyke הזנפלד.)68 :0225 שירותים ציבוריים, ושירותים חברתיים בפרט, מוגדרים לא רק באמצעות תוכן השירות, אלא גם על ידי אופן הספקתו )באופן הוגן ושוויוני, לדוגמה( ועל ידי יעדים נוספים שהמדינה מבקשת לקדם )סולידריות ולכידות חברתית, לדוגמה( ( 1998; Doron and Karger 1993; Hodge.)Mosley and Sol מגבלות אינהרנטיות במיקור חוץ של שירותים חברתיים אחת ההצדקות העיקריות להפרטת הביצוע באמצעות מיקור חוץ היא היתרונות מקיומה של תחרות בין קבלני השירות המעוניינים לספק את השירות: מחד גיסא, תחרות בין הקבלנים גורמת להוזלת מחירים, מאידך גיסא, התחרות מחייבת את הקבלנים להעניק את השירות הטוב ביותר. לפי התיאוריה הכלכלית ניתן ליהנות מפירות התחרות גם אם לא מתקיימת תחרות,(contestability) של ממש בין ספקי השירות אם מתקיימת תחרותיות (competition) שמשמעותה היא שאף שהקבלן נהנה ממעמד מונופוליסטי בתחומו, הרי שהממשלה יכולה 7

8 להחליף אותו בקבלן אחר לפי רצונה, בהנחה שמיקור החוץ מבוסס על מכרז תחרותי ( Baumol,.)Panzar, and Willig 1982; Bulow and Klemperer 1996 אולם בשירותים חברתיים שבהם קיימת תלות גבוהה של מקבלי השירות ויש חשש מפני היפגעותם בעת החלפת הקבלן, היכולת להחליף את קבלן השירות מוגבלת. במקרים אלו נעלם היתרון של מרכיב התחרותיות )contestability( ו"האיום התחרותי" מעל ראשו של הקבלן מוסר. יש לציין כי מאפייניהם הייחודיים של השירותים החברתיים, מחריפים את הקושי להתגבר על בעיית הבחירה הלקויה בשלב המכרז. הקושי בהגדרת מדדים אחידים להיבטים איכותיים של שירותים חברתיים מוביל להתמקדות במדדים עקיפים, פיננסיים וארגוניים כגון חוסן פיננסי, כמות עובדים, מספר שנות ניסיון בתחום או היקף מקבלי שירות בעבר. כלומר, הקבלנים המציעים לא נבחנים במדדים ישירים של איכות השירותים שהם מציעים, כמו הצלחה או אי- 11 הצלחה במתן שירותים בעבר או שביעות רצון של לקוחות בעבר. פערי המידע הקיימים בין מציע השירות לבין הממשלה כמזמין השירות עלולים להוביל למצב שבו הזוכה במכרז אינו הקבלן הטוב ביותר. ניתן להתגבר על בעיה זו באמצעות התקשרות עם גורמים, מוכ ר ים בעלי מוניטין וניסיון, אולם העדפתם עלולה לתת להם יתרון לא הוגן לעומת האחרים. פערי המידע בין קבלן השירות לממשלה עלולים להחריף במקרה של הפרטת הביצוע של שירותים חברתיים ולהדגיש ביתר שאת את בעיית הסיכון המוסרי. זאת מכיוון שיכולת הפיקוח המעשית של מקבלי השירותים החברתיים היא מוגבלת מאוד בגלל השתייכותם לקבוצות מוחלשות חברתית ו/או תלותם הרבה בקבלני השירות )הזנפלד 02(. 0225: לפיכך, ההסתמכות על מקבלי שירות חברתיים בפיקוח מעשי על השירות ובהעברת מידע לגורמים ממונים היא מוגבלת. היעדרה או מוגבלותה של תחרות אפקטיבית, מחריף את מגבלות השימוש בכלי הניהול הבסיסיים של מיקור חוץ בתחום השירותים המורכבים. הישענות על חוזה נוקשה ומפורט כדי לפצות על בעיית היעדר התחרות, עלולה להביא לייקור משמעותי של עלות הכנת החוזה, מה גם שחוזה כזה עלול להקשות על ההתאמות העתידיות שעשויות להידרש. מצב זה עשוי להוביל לניסוח מחודש של חוזה מורכב ונוקשה יותר, ולפיכך גם יקר יותר, אשר גם הוא לא יכול לתת 12 מענה שלם לכל ההתפתחויות העתידיות. אפשרות אחרת היא להגביל מלכתחילה את ההישענות על חוזה נוקשה בין הצדדים. החוזה המשפטי הנוקשה יגדיר רק את ההסכם הבסיסי בין הצדדים, ולצדו יתקיים הסכם "רך" המשקף יחסים פחות פורמליים ומתמשכים. במודל זה, שמתואר כ"חוזה יחס",)relational( הצדדים אמורים לפעול בגמישות ומתוך ניסיון לצמצם את ניגודי האינטרסים ביניהם ולהתאים באופן מרבי את תנאי ההסכם לצרכיו של הצד השני Dehoog 1990; Greve and Ejersbo 2005; (.)Macneil ;1977 Sclar 2000 היחסים בין הצדדים במצב זה אמורים לשקף אמון הדדי ושיתוף פעולה במסגרת תהליך למידה מתמשך. למוניטין של כל אחד מהצדדים ביחס לחלקו בקיום העסקה יש תפקיד חשוב בביסוס יחסי האמון ושיתוף הפעולה, כך שבמצב של טרום-הפרטה ישנו יתרון למלכ"רים שפועלים שנים ארוכות בתחום הרלוונטי. ההישענות על הסכמים מעין אלה מבוססת על הנחתם של שני הצדדים שזוהי הדרך הסבירה לשיתוף פעולה ביניהם, כי מורכבות 8 11 זה. 12 הגדרה וכימות של מדדי איכות מעין אלה, עתיד לייקר במידה משמעותית את עלות המכרז, ראו גם סעיף 0.4 בפרק החוזים להפעלה של בתי סוהר בארה"ב מהווים דוגמה למצב זה )2000.)Sclar דקל )0222( מציע להפחית את עלות בנייתם של חוזה ומכרז מפורטים באמצעות השקעה ראשונית גבוהה בחוזה ומכרז שיהיו בגדר מודל להתקשרויות נוספות.

9 השירות והשינויים המתמידים הכרוכים בהספקתו, גורמים מידה רבה של חוסר ודאות לגבי אופן הספקתו לאורך זמן. מסגרת זו זוכה בשנים האחרונות לפריחה ואחד הביטויים שלה )בפרט בבריטניה( הוא Public-Private Partnerships )PPP( )ראו גם חבר, בספר זה( Grimshaw, (.)Vincent, and Willmott 2002 עם זאת, הישענות על חוזה "רך" אינה מובילה בהכרח לתהליך קבלת החלטות מקצועי, אלא עלולה לאפשר לחצים דרך ערוצי ההשפעה שונים )לקוחות, פוליטיקאים, גורמים מקצועיים וכו'(. בניש )0222( מדגיש את הבעייתיות ברגולציה במקרה של חוזה "רך" כאשר היחסים בין נציגי קבלן השירות לנציגי הרגולטור עשויים למנוע או לעכב נקיטה של צעדים קשים כלפי קבלן השירות. כמו כן, החוזה "הרך" מניח יחסים שווים בין שני הצדדים שבהם מרכיב מאבק העוצמה הוא מינורי יחסית. הנחה זו מוטלת בספק וממצאים מבריטניה מלמדים על עוצמה רבה יותר של הגורמים הפרטיים לעומת הממשלה )2002 al..)grimshaw et כלומר, ההשפעה של אופי החוזה על טיב הספקת השירות ואופייה מותנית בתרבות החוזית הנוהגת וביחסי העוצמה בין הממשלה לקבלני השירות. 1. סוגיות מרכזיות בהפרטת הביצוע של שירותים חברתיים בחלק זה נבחן את ההשלכות האפשריות של הפרטת הביצוע של שירותים חברתיים על יחסי אזרח--מדינה; על תפקוד המדינה ועל יכולת המשילות; על האחריותיות והדיווחיות של המגזר הציבורי; על האיכות, העלות והיעילות של הספקת השירות; על משמעותם הרחבה של חיסכון וגמישות תפעולית; ועל השוויון בהספקת שירותים יחסי אזרח ומדינה הספקת שירותים ציבוריים אינה זהה להתקשרות כלכלית רגילה. במסגרת התקשרות כלכלית אנו מניחים שקיים, או שאמור להיות קיים, שוויון בין הצדדים לעסקה. לעומת זה, במסגרת הספקה של שירותים ציבוריים קיים אי-שוויון מבני בין המדינה שמספקת את השירות לבין האזרח מקבל השירות, ולמדינה יש יכולת להפעיל את שררתה ועוצמתה כלפי מקבלי השירות. עם זאת, ובהתאם לגישת "האמנה החברתית," מקובל להצדיק אי-שוויון זה בכך שעוצמתה של המדינה הוקנתה לה למעשה על ידי האזרחים, אשר הסמיכו אותה להפעיל את עוצמתה על-מנת לספק להם שירותים )1 Ch..)Paz-Fuchs :2008 במסגרת יחסים אלו המדינה משמשת נאמנה את האזרחים ומחויבותה היא אימננטית, ונובעת מעצם טיבם של היחסים בינה לבין האזרחים. ההספקה של שירותים באמצעות גורמים פרטיים, שאינם מחויבים מעצם טיבם לאזרחים מקבלי השירות, עלולה להביא לניכור כלפי האזרחים מקבלי השירות ולפגיעה בכבודם. הניכור כלפי מקבלי השירות עלול להחריף ככל שהעוצמה המופעלת כלפיהם גוברת, ככל שנמסרות לקבלני השירות סמכויות משמעותיות יותר להפעלת שררה וככל שאפשרות הבחירה של מקבל השירות היא מוגבלת. גם במצב של הספקה ישירה של שירותים קיים אי-שוויון מובנה בעוצמה בין מקבל השירות לנותן השירות; אולם במצב זה ניצב מקבל השירות מול בעל תפקיד ציבורי אשר פועל למענו כנציג המדינה ולפיכך כנאמן הציבור )ראו גם זמיר 0226, מצוטט אצל בניש 00(, 0222: כלומר מתוקף המנדט שנתן לו מקבל השירות. בשונה מכך, במצב של הפרטת הביצוע, היחסים בין קבלן השירות 9 13 הדיון להלן מבוסס במידה רבה על הניתוח בפרק של שיבי גרינפילד, בספר זה, אם כי בהקשר של מקרה קיצון של הפרטת הביצוע בית סוהר, ראו בג"ץ )0222( בייחוד פסקאות ו- 63 בפסק דינה של הנשיאה בייניש.

10 למקבל השירות מבוססים על מחויבותו של הקבלן כלפי גורם שלישי או על שיקולי הרווח של 14 הקבלן ולא על מחויבות מהותית של הקבלן כלפי מקבל השירות. התרעומת סביב סמכויות הגבייה ואכיפת התשלום שהוענקו לחברה המפעילה את "כביש 6", הכוללות נגישות למאגרי מידע של המדינה ויכולת נקיטת סנקציות נגד חייבים, עשויה להדגים סוגיה זו )ישראל 0225; הכנסת הוועדה לפניות הציבור 0223(. מקרה זה "קל" לעומת לשירותים חברתיים שבהם התלות של מקבלי השירות בקבלני השירות היא גבוהה ומתמשכת. האם ניתן להצדיק העברה של המנדט שהמדינה קיבלה מאזרחיה לגורם שלישי, בייחוד אם הליך ההעברה הוא מינהלי בלבד? ישנם תחומים שבהם ראוי להימנע מהפרטת הביצוע גם אם חלק מהשלכותיה הן חיוביות כגון הגברת היעילות והחיסכון באותם תחומים שבהם ההפרטה מהווה פגיעה קשה של המדינה במחויבותה כלפי אזרחיה - ולפיכך בכבודם יש להעדיף את שמירת הקשר הישיר בין המדינה לאזרחיה, תוך שיפורו במידת האפשר, על-פני החלפתו בקשר עקיף. בעייתית במיוחד היא הפרטת הביצוע של שירותים שבהם עוצמתו של נותן השירות כלפי האזרח מקבל השירות היא רבה: )א( כאשר בידי נותן השירות סמכות לפגוע בזכויותיו של אזרח לדוגמה לפגוע בחירותו של אזרח או לפגוע בזכאותו של אזרח לקבל שירות; )ב( כאשר בידי נותן השירות סמכות לפגוע בצנעת הפרט של אזרח לדוגמה לדרוש ממנו הצגת מסמכים אישיים. 1.1 תפקוד המדינה ויכולת המשילות כיצד משפיעה הפרטת הביצוע על אופי תפקוד המדינה? מבקריה טוענים כי היא מביאה לפגיעה ביכולת של המדינה להסדיר את מתן השירות, לפקח עליו כראוי ולהתאימו ולשנותו כנדרש ובהתאם למטרותיו )1995.)Milward and Provan ;2000 Walsh כאשר השירות מסופק על ידי גורמים פרטיים, הללו ולא המדינה מחזיקים בעיקר הידע והמומחיות. צמצום היכולת המקצועית של הממשלה וצמצום הזיכרון הארגוני יכולים להביא ל"מהפך עוצמה" )כורזים, שמיד, וליבוביץ 0225(: מצב שבו הממשלה קובעת באופן רשמי את מדיניות הספקת השירות, אולם למעשה המדיניות נקבעת על ידי הקבלנים הפרטיים שמחזיקים בידע. במצב זה הקבלנים ולא הממשלה הם שקובעים למעשה את הסטנדרטים של השירות המסופק ולא הממשלה, וממילא נפגע הפיקוח של הממשלה על השירותים שהיא מספקת, באופן ישיר או עקיף, ונפגעת גם יכולת הממשלה לעדכן ולהתאים את השירותים שהיא מציעה לאורך זמן. לעומת זאת, ניתן לטעון כי אלמלא פעולת המדינה היתה מאופיינת מלכתחילה בחוסר אפקטיביות ובדריכה במקום כלל לא היה עולה הצורך בהפרטת הביצוע, וכי דווקא המסגרת הביורוקרטית המסורתית מקשה על התאמת השירותים המסופקים לצורכי האזרחים. ההפרטה של הביצוע מפחיתה את הצורך בטיפול בבעיות שוטפות ומאפשרת לעובדי הציבור להקדיש משאבים רבים יותר לתכנון ולהתאמה של השירותים ולפיקוח עליהם. יתרה מכך, המסגרת הביורוקרטית המסורתית לא משקפת הפרדה ברורה בין פיקוח לביצוע, 15 הפרדה הכרחית לשם מימושו של ניהול ופיקוח אפקטיבי. אולם כלל לא ברור מדוע לגוף מדינתי אין אפשרות )או תמריץ( לפקח כראוי על פעולותיו שלו עצמו או לחלופין מדוע גוף מדינתי אחד לא 14 מצב של "משק מעורב", שבו הספקת השירות מתבצעת גם על ידי גופים מדינתיים וגם על ידי גורמים פרטיים ולמקבלי השירות יש אפשרות בחירה ממשית בספק השירות עשוי למנוע או לצמצם בעיה זו. בייחוד אם נניח כי בידי אזרחי המדינה המנדט לא רק להסמיך את המדינה לספק להם שירותים אלא גם ליזום הספקת שירותים על ידי גורמים לא מדינתיים. 15 בשיחה עם מר רביב סובל, סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר )03/6/0228(, הודגש היתרון של הפרטת הביצוע באמצעות מיקור החוץ מבחינת שקיפות המידע בנוגע לשירותים המסופקים על ידי הממשלה בעבור דרגי הניהול והמטה. 10

11 יכול לפקח כראוי על גוף מדינתי אחר. לא הוכח גם שאופי ההסכם בין המדינה לקבלן השירות, בייחוד כאשר הוא מבוסס על חוזה "רך" )ראו סעיף 0.2 לעיל( משקף מערכת יחסים שמאפשרת פיקוח השונה באופן מהותי מזה שיתבצע בין יחידות מדינתיות. יש להדגיש בהקשר זה את הצורך לבחון מצב שבו לא מתקיימת הפרדה בין תפקודו של המשרד מזמין השירות הן כמי שיוזם את הקמת השוק להספקת השירות, הן כלקוח והן כרגולטור. מצב מעין זה עלול ליצור בעיות פיקוח המשתקפות באופן בולט בתופעת "הרגולטור השבוי," אשר לנגד עיניו ניצבת טובת הזכיין ולא של ציבור מקבלי השירות )כורזים ואח' ;68 : )Doron and Karger עוד נציין כי אין להסתפק בבחינת השפעתו "המקומית" של מיקור החוץ של שירות כלשהו בנקודת הזמן ובתחום הספציפי שבו הוא מתרחש, אלא כחלק מתהליך רחב יותר אשר מאופיין בדפוס של "תלות-נתיבים" dependence( )path ככל שרבים המקרים שבהם ננקטת מדיניות מסוימת, גדל הסיכוי שאותה מדיניות תינקט שוב בעתיד ופוחת הסיכוי שניתן יהיה לחזור למצב הקודם, בייחוד בשל העלות הגבוהה של חזרה למצב הקודם )ראו גם דיון בנושא הלאמה אצל חבר, בספר זה(. 1.1 אחריותיות ודיווחיות של המגזר הציבורי 16 אחריותיות ודיווחיות מהווים יחדיו את אחד מיסודות פעולתו של המגזר הציבורי, דהיינו מתן דין וחשבון מפורט על פעולותיהם ומחדליהם לציבור ולנבחריו. דרישה זו אינה מופנית בצורתה זו כלפי ארגונים פרטיים. מורכבותה של סוגיה זו מתעצמת במצב של הפרטת הביצוע עקב כניסתו של גורם נוסף לרשת יחסי האחריות והדיווח )2002 al..)klingner et לפי רוזנהק ואייזנשטדט )0220(, אחת מתוצאותיו של מיקור החוץ היא פגיעה או כרסום באחריותיות של המגזר הציבורי, אשר מרחיק עצמו "מקו האש" של הספקת השירות הישירה. באופן זה המדינה יכולה להתנער, באופן חלקי לפחות, מאחריות לפעולות ומחדלים המתרחשים בתחום המופרט, מבלי לוותר על השליטה והניהול של אותו תחום 17 )2006.)Mulgan לכך קשורה גם תופעת ריבוי הגורמים שעמם מקבל השירות בא במגע והחשש מפני הגברת הסרבול והקושי שחווים מקבלי השירות, בייחוד במקרה של שירותים חברתיים )ראו סעיף 0.6 לעיל( )128 al. :2002.)Klingner et האחריותיות והדיווחיות של הגופים המבצעים כלפי מקבלי השירות וכלפי הציבור הן מוגבלות, מכיון שהמחויבות הראשונית של ארגונים לא ממשלתיים היא לבעליהם בארגונים עסקיים או להנהלה שלהם במלכ"רים. אמנם במקרים רבים ההנהלות של מלכ"רים פועלות למען האינטרס הציבורי, אך הדבר אינו מחויב המציאות, כי הארגון יכול לפעול רק למען קבוצה ספציפית. כאשר השירות מבוצע על ידי גורם מסחרי הפועל למטרת רווח נוצרות בעיות נוספות: ראשית, קיימת סודיות עסקית כלפי גורמים מחוץ לפירמה שמנוגדת לדפוס הציבורי של שקיפות. השקיפות היא למעשה הבסיס למימוש הדיווחיות באמצעות פיקוח חברתי אפקטיבי על ידי התקשורת, ארגונים אזרחיים וכדומה )1998.)Hodge שנית, פערי המידע בין קבלן השירות לנציגי המדינה עלולים להיות מנוצלים על ידי קבלן השירות. המדינה מנסה להתגבר על כך, ולא תמיד בהצלחה, על ידי הגדרת מנגנוני האחריותיות והדיווחיות של קבלני השירות במסגרת החוזה, או באמצעות הכללים המשפטיים החלים על קבלני השירות הפרטיים והפיכתם לדומים 16 המגולמים באנגלית במושג אחד.accountability 17 הדיון בהמשך הפרק, בנושא המעונות לחוסים, מספק הדגמה לעניין זה. 11

12 לכללים הנהוגים ביחס לגופים ציבוריים )1999 ;Johnston and Romzek ראו גם: פלג 0225 ודיון בנושא רגולציה אצל לוי פאור, גדרון ומושל, בספר זה(. 1.1 יעילות: מאזן האיכות והעלות האם הפרטת הביצוע תורמת ליעילות הספקתם של שירותים ציבוריים? ניתן לחלק שאלה זו לשניים: בהינתן שרמת השירותים לא ירדה, האם פחתה עלות הספקת השירותים שביצועם הופרט ובאיזה היקף? בהינתן שעלות השירותים לא עלתה, האם השתפרה רמת השירותים ובאילו היבטים? עלינו לבחון שני מאזני משנה מאזן איכות השירות ומאזן עלות השירות ואת המאזן הכללי המשוקלל של שני מאזני המשנה, כאשר ברור כי ההכרעה בנוגע למשקל היחסי של האיכות לעומת העלות אינה מובנת מאליה. מאזן איכות השירות ניתן לחלק את ההשפעה של הפרטת הביצוע על איכות השירות למספר מרכיבים: )0( המבנה המבוזר של המגזר הלא-ממשלתי אמור לתרום לאיכות השירות בזכות הנטייה של גופים פרטיים להתמחות. ההנחה היא שלגופים חוץ-ממשלתיים כלים מקצועיים טובים יותר מאלו המצויים בידי הגופים הממשלתיים; )0( הגמישות התפעולית של המגזר הלא-ממשלתי מאפשרת התאמה מידית של השירות ביחס לצרכים משתנים, והיא אמורה לתרום להגברת האיכות. לעומת המנגנון הציבורי שפועל בסדים ניהוליים וארגוניים, בייחוד בתחומי ההעסקה והרכש )ראו סעיף 0.5 להלן בנושא הגמישות התפעולית(. ההנחה היא שהפרטת הביצוע תגביר את ההיענות )responsiveness( Johnston and של השירות ואת התאמתו לצרכיו של הלקוח, לפי דרישות הלקוח ושיתופו ( ;)Romzek 1999 )3( "משמעת השוק" החלה על גופי המגזר הפרטי, והאיום בהחלפתו של קבלן שירות, מחייבים שמירה על איכות שירות גבוהה )1998.)Domberger כנגד יתרונות אלו נטען כי ההשפעה החיובית של "משמעת השוק" תלויה בקיומה של תחרות אפקטיבית בין קבלני שירות ו/או בקיומו של פיקוח מתאים אשר מאפשר גישור על פערי המידע שמתקיים לטובת קבלן השירות )1993.)Kettl כפי שהוסבר לעיל )בסעיפים 0.3 ו- 0.2(, מימושה של תחרות בתחום השירותים הציבוריים, ובייחוד בתחום השירותים החברתיים, היא מוגבלת. כמו כן, ישנו קושי בכימות של איכות השירות החברתי בשלב עריכת החוזה non-( ex-ante.)contractability of quality נניח לדוגמה שירות שיש בו קשר חיובי בין עלותו הכלכלית לבין איכותו וקושי להגדיר ולמדוד איכות זו. דוגמא לכך הינה כמו הדרישה ליחס מסור של מטפלים כלפי חוסים במעון. במצב זה קיים תמריץ לבעל מעון עסקי לקצץ בעלויות - וכפועל יוצא מכך באיכות השירות.)0.5 )1997.)Hart, Shleifer, and Vishny בעיה זו מתגברת כאשר בשלב עריכת החוזה ו/או הפיקוח יש פערי מידע בין הממשלה לבין קבלן השירות )"בעיית הסוכן", ראו סעיף מאזן עלות השירות השוואה בין עלות השירות המסופק באופן ישיר על ידי הממשלה לעומת עלות השירות שביצועו 18 מופרט מבוססת על שני מרכיבים: המחיר הישיר של השירות ועלויות נלוות. מרבית המחקרים 18 תחום המכונה בספרות הכלכלית.)Williamson 1979( transaction cost economics 12

13 מצביעים על כך שהפרטת 19 הביצוע תורמת להפחתת עלות השירות )בשיעור לא אחיד(, אולם ממחקר שהתפרסם לאחרונה ביחס למיקור חוץ של שירותים פדרליים בארה"ב עולה כי הפרטת הביצוע הביאה לייקור משמעותי בעלות השירותים )2011.)POGO כל כוללות רק את המחיר הישיר של השירות, מבלי לשקלל ההשוואות הקיימות את העלויות הנלוות. על-מנת לערוך השוואה שלמה של שתי אפשרויות ההספקה יש לכלול בנוסף למחיר השירות גם עלויות כגון עלות ביצוע העסקה, עלות הפיקוח ועלויות לא צפויות )2000.)Hodge ;1998 Sclar )0( עלות ביצוע העסקה - כוללת את עלות השגת המידע בנוגע למצב השוק בתחום השירות המבוקש ואת עלות ביצוע המכרז והכנת החוזה. ככל שהשירות המבוקש מורכב וייחודי יותר, כך תידרש עלות גבוהה יותר להגדרת מרכיבי השירות והמדדים הרלוונטיים, כמו גם לניסוח המסמכים המשפטיים בין הצדדים. עלות החוזים צריכה לשקף את עלות הייעוץ למדינה בתחום ואת עלות העבודה המשפטית. יש לציין כי עלות מרכיב זה פוחתת ככל שמרכיב החוזה ה"קשה" מצומצם יחסית וככל שהיחסים בין הצדדים מבוססים על חוזה "רך". )0( עלות הפיקוח והרגולציה בתחום השירותים הציבוריים, והחברתיים בפרט, נדרש פיקוח גם כאשר ההפעלה היא ישירה. עם זאת, מורכבותם של שירותים אלה, היעדר התחרות האפקטיבית ובעיית פערי המידע, לצד מידה מסוימת של ניגוד אינטרסים בין הממשלה לקבלן השירות, מחייבים את הגברת הפיקוח ושכלולו. לפיכך יש לחשב את תוספת עלות הפיקוח בהפרטת הביצוע של שירותים ציבוריים, חברתיים או אחרים, ולכלול אותה בחישוב העלות- תועלת הכוללת של ההפרטה. )3( עלות ההתפתחויות הלא-צפויות כפי שצוין לעיל )סעיף 0.5(, חוזה הוא מוגבל מטבעו וסביר להניח שלא ניתן לכלול בו מראש את כל השינויים וההתאמות שיידרשו בשירות בעתיד. שירותים חברתיים נתונים לשינויים מתמידים ויש צורך להתאימם לצרכים אנושיים משתנים. הכללה של מרכיבים חדשים בשירות לאחר חתימת החוזה עשויה לגרור עלות גבוהה בשל התלות של הממשלה בקבלן. אולם אם קבלן השירות הלא-ממשלתי נהנה מגמישות תפעולית רבה יותר, הרי הדבר מפחית את עלות ההתאמה של השירות. גם כאן, ככל שהמרכיב ה"רך" בחוזה משמעותי יותר כך עשויה להצטמצם עלות ההתאמה של השירותים. במסגרת עלות ההתפתחויות הלא-צפויות יש להתייחס גם לעלות ההלאמה, כלומר לסיכוי שהמדינה תמצא לנכון להחזיר את השירות לידיה )ראו גם דיון בהלאמה אצל חבר, בספר זה(. נוסף על כל העלויות הכספיות שנמנו לעיל קיימת עלות הפגיעה בהעדפות חברתיות ההעדפות של האנשים המרכיבים את החברה. נניח שקיים שירות חברתי שהן הממשלה והן הקבלן הפרטי מספקים אותו באיכות זהה, אך ישנם אנשים ש"אכפת להם" שהשירות יסופק על ידי הממשלה. בהנחה שהם מוכנים לוותר על סכום כסף בתמורה לכך, אזי סכום כסף קטן, לדוגמה 022 שקלים, כפול מספר האנשים בעלי אותה מערכת העדפות, נניח מיליון אנשים, מגדיל את עלויות מיקור החוץ ב- 022 מיליון שקלים. חישוב מלא של עלות זו יכלול גם את עלות הפגיעה בהעדפות חברתיות של מי שתומך בהפרטת הביצוע של שירותים חברתיים, כלומר מי ש"אכפת לו" שהמדינה תעשה כמה שפחות. מדובר בעלות תיאורטית, וחישובה בפועל עשוי להיות משימה חוקרים הנוטים לתמיכה בהפרטת הביצוע מצאו חיסכון רב יחסית )כ- 02 אחוזים( ( Savas Dombereger ; (; אולם אחרים מפקפקים בממצאים אלה לאור בעיות מתודולוגיות )1998.)Boyne המחקר המקיף ביותר בתצורת,)Hodge )2000 Meta-Analysis אשר בדק את הממצאים מכל המחקרים שהתפרסמו באנגלית עד למועד המחקר, מצא חיסכון של 2-00 אחוזים, בעיקר בתחומי הניקיון ופינוי האשפה ומתוך הדגשת הצורך בהתייחסות זהירה לממצא זה לאור השונות הרבה בין תחומים שונים )ממצאים דומים גם אצל.)Hodge 0228

14 בלתי אפשרית. אולם אם הפרטת הביצוע מביאה לפגיעה בהעדפות חברתיות הרי היא מבטאת צמצום ברווחה חברתית, במובן זה שהביקוש לשירות החברתי המסופק על ידי הממשלה גדול יותר בהשוואה לביקוש לאותו שירות המסופק על ידי קבלן פרטי. לכן יש להתחשב בה בעת שעושים השוואה אפקטיבית בין עלות שירות המסופק על ידי הממשלה לבין עלות השירות המסופק באמצעות מיקור חוץ )פרשטמן, 0222(. הקשר בין עלות, איכות וסיכון עד כמה המדינה לוקחת על עצמה את הסיכון שכרוך בהפעלת השירות, ולחלופין עד כמה המדינה משאירה את הסיכון לקבלן השירות? דפוסים שונים של הפרטת הביצוע באמצעות מיקור חוץ משקפים חלוקה שונה של הסיכון בין הממשלה לבין קבלן השירות. בסיס התגמול של הקבלן יכול להתבסס על מודל של החזר עלויות מלא, כלומר על סיכון מינימלי לקבלן, או על מדדי ביצוע בלבד, כלומר סיכון נרחב שהקבלן נוטל על עצמו. כמובן, אלה הם שני מודלים "טהורים" ובאופן מעשי ניתן לשלב דרגות שונות של בסיסי תגמול )לדוגמה: אחדות ומאור-שביט 0224(. השפעת הסיכון על איכות השירות ועלותו אינה חד-משמעית. הרחבת הסיכון בעבור הקבלן מחייבת אותו להתנהלות יעילה יותר, מוכוונת-תוצאה, ומדגישה את יתרונות המגזר הפרטי, ובייחוד העסקי, על-פני זה הממשלתי. הגברת הסיכון בעבור הקבלן באמצעות תגמול על-סמך תוצאות אמורה למנוע בזבוז שעלול להתקיים במודל החזר עלויות. מודל זה מבטיח לקבלן רווח מלכתחילה וללא קשר לטיב השירות המסופק ולתוצאותיו ולפיכך עלול לפגוע בתמריצים של הקבלן לספק שירות באיכות מיטבית. בה בעת, תגמול על-סמך תוצאות, והסיכון הגבוה יחסית שכרוך בו, עלול להגביר את סיכוייה של התנהלות "אגרסיבית" מצד קבלן השירות, בייחוד במצב בו הקבלן ניצב בפני הפסד. הניסיון למנוע הפסד, עלול לגרום לקבלן לנסות לגרום לקבלן השירות לנסות "לחתוך פינות", בין באמצעות פגיעה בעקרונות הכוללים של הספקת השירות כמו שוויוניות והגינות, בין באמצעות ניצול מקסימלי של פערי המידע בינו לבין הממשלה ובין באמצעות פגיעה בתנאי ההעסקה של עובדיו. במודל החזר עלויות הסיכוי שקבלן יפסיד הוא נמוך בהרבה ולכן פוחתים גם סיכוייה של התנהלות כזו של הקבלן. ככל שרמת הסיכון עולה, סביר שמחיר השירות יהיה גבוה יותר, שכן המחיר שמציע קבלן שירות אמור לשקף גם את הערכת רמת הסיכון שעליו לקחת על עצמו ( ;2005 Mosley and Sol ch.5.)sclar :2000 השקעה ניכרת בהון פיזי היא דוגמה להרחבת הסיכון שקבלן לוקח על עצמו אשר סביר להניח שיהיה לה ביטוי במחיר גבוה יותר בעבור השירות המסופק. החוזה אמור לשקף גם את מורכבות ההשקעה הנדרשת מצד הקבלן )לדוגמה, משך ההקמה של המבנה שבו יסופק השירות( ולכן ה"מחיר" הגבוה עשוי להתבטא בחוזה ארוך טווח שמבטיח לקבלן הכנסה עתידית למשך זמן רב. מצב זה עלול גם להביא לכך שהבעלות על ההון הפיזי עשויה להוות שיקול לא ענייני בעת שמחליטים להפסיק את הסכם ההתקשרות עם קבלן השירות. מאידך גיסא, בשירותים שבהם ההון הפיזי הוא מרכיב חשוב, בעלות של הממשלה על הון זה עלולה להוות תמריץ שלילי להשקעת הקבלן בתחזוקת ההון. אולם בשירותים ש"אסור להם לקרוס" הסיכון שקבלן השירות לוקח על עצמו מוגבל בכל מקרה, בלי קשר להסכמות הפורמליות המנוסחות בחוזה )מאור 0220(. 14

15 אופי הבעלות מלכ"ר או פירמה עסקית, ומאזן היעילות אף כי בתחום השירותים החברתיים קיימת מעורבות רבה של ארגונים הפועלים ללא מטרת רווח, בשנים האחרונות גוברת הפנייה, הן בישראל והן במדינות רבות בעולם המערבי, להתקשר גם עם ארגונים עסקיים להספקת שירותים חברתיים. דבר זה מחדד את הצורך לבחון אם יש שוני מהותי בין דפוס פעולתם של ארגונים אלה, בייחוד בכל הקשור ליעילותם. ההנחה המקובלת היא שארגונים הפועלים שלא למטרת רווח יהיו מתאימים יותר להספקה של שירותים חברתיים בשל מחויבותם לערכים ציבוריים, בייחוד בתחום השירות הספציפי שבו הם מעורבים, ולפיכך גם יעניקו שירות איכותי יותר ואף נרחב מהמוגדר בחוזה. הנחה מקובלת נוספת היא שהיתרון של 20 גורם עסקי, אשר השיקול המרכזי לפעולתו הוא הרווח, יהיה חיסכון בעלויות. באופן כללי ניתן לטעון כי מרכיב התמריצים של פירמה עסקית מוביל לתוצאות יעילות יותר בהשוואה למלכ"רים, הן מבחינת איכות השירות והן מבחינת עלותו, בעוד שיתרונם של מלכ"רים על ארגונים עסקיים הוא ביכולתם לגייס תרומות ומתנדבים, דבר שעשוי לתרום גם לאיכות השירות. כנגד ההבחנה הדיכוטומית בין פירמות עסקיות לבין מלכ"רים נטען כי בפועל מלכ"רים רבים עוברים תהליך מסחור ולפיכך ההבחנה הולכת ומיטשטשת )1998.)Weisbrod אחד הביטויים המעשיים לכך הוא קיומם של גופים המוגדרים כמלכ"רים, אך מאפשרים למעשה משיכת "רווח" בעבור אנשיהם בצורת משכורות )או הוצאות "תקורה" אחרות(. כמו כן נמצא כי כאשר הספקת השירותים בתחום כלשהו נעשית על ידי ארגונים משני הסוגים, תחול בפועל התכנסות הדרגתית של דפוסי הפעולה, והיתרונות והחסרונות היחסיים של כל-אחד מסוגי הארגונים יצטמצמו )שמיד.) משמעותם הרחבה של חיסכון ושל גמישות תפעולית יתרונם היחסי של גופים לא ממשלתיים בהספקה יעילה של שירותים מוסבר בראש ובראשונה 21 בגמישות התפעולית )או הניהולית( שלהם וביכולתם לחסוך במשאבים. ראוי לבחון כיצד מושגים יתרונות אלה ומהי משמעותם הרחבה, מעבר לשירות המסוים בו מדובר. חיסכון במשאבים מאפשר הספקה של שירות כלשהו בעלות נמוכה יותר מזו של המגזר הממשלתי, או לחלופין הרחבה של שירות קיים בע ל ות דומה. ההשפעה על החיסכון נובעת, בין השאר, מהשונות בין המגזרים במרכיב התמורה לעבודה )דהיינו שכר וכל התוספות הנלוות לו, בכלל זה הוצאה לפנסיה(, שהוא על פי רוב המרכיב העיקרי בתקציב של שירותים, ובפרט של שירותים חברתיים עתירי עבודה. דפוסי ההעסקה במוסדות ממשלתיים, אשר מאופיינים בהענקת זכויות נלוות )חופשה, קרן השתלמות, פנסיה וכדומה( בהתאם להסכמים קיבוציים, מחייבים עלות העסקה גבוהה יותר של עובדים כאשר כל התנאים האחרים שווים )היקף עובדים, ותק, ניסיון, השכלה, הכשרה וכדומה(. ככלל, קבלני השירות הלא-ממשלתיים, מלכ"רים ועסקיים, אינם מועסקים על בסיס הסכמי שכר קיבוציים והשכר והתנאים שהם מעניקים לעובדיהם, בפרט 22 בדרגות הנמוכות, הם פחותים בהשוואה לממוצע במגזר הממשלתי. אם החיסכון מושג במחקר בנושא בתי אבות סיעודיים בישראל שהשווה את יעילות הטיפול ואיכותו במלכ"רים לעומת חברות עסקיות נמצא כי בעוד שיעילות הטיפול היתה שווה, איכות הטיפול היתה גבוהה יותר במלכ"רים )לוסקי וגבעון.) יש להבהיר כי חיסכון בעלויות אינו מעיד בהכרח על יעילות כלכלית, אלא עשוי להצביע על התייעלות בפעילות הפירמה; ההתייעלות היא אך ורק אחד ממרכיבי היעילות. 22 העיד על כך יוסי מלכה, מנכ"ל אקי"ם ישראל שהוא מלכ"ר שמפעיל בין השאר מסגרות דיור לאנשים עם פיגור, בכנס של מרכז אדווה בתאריך 06/2/0228. יצוין כי שכר המטפלים במעונות ממשלתיים צמוד לדירוג האחיות.

16 באמצעות שכר ותנאים נחותים, הדבר עשוי להשפיע לרעה על איכות העבודה ועל טיב השירות, וגם לעורר שאלות עקרוניות על צדק והגינות. ראוי לציין בהקשר זה שתי הסתייגויות: ראשית, בישראל שיעור העובדים שמועסקים בהסדרים של עובדי חברות כוח אדם בתוך המגזר הממשלתי, כלומר ללא תנאים של עובדי מדינה, אמנם נמצא בירידה, אך הוא עדיין גבוה יחסית המחקר והמידע )ראו גם פז-פוקס מרכז - הכנסת זה; בספר 0222 א(. שנית, בסקירה של הפרטת שירותים בעולם נמצא כי ניהול משופר והגברת הפריון, ולא חיסכון בעלויות ההעסקה, הם שהיוו המרכיב העיקרי בחיסכון שנוצר באמצעות מיקור חוץ 1997(.)Domberger and Jensen הגמישות התפעולית מאפשרת התאמה מהירה של השירות לצרכים משתנים. הגמישות הניהולית והתפעולית של גופים לא ממשלתיים נובעת מדפוסי ההעסקה ומדפוסי הרכש )קניות מספקים חיצוניים( שלהם. ככלל, גופים אלו כפופים פחות להסדרי העסקה נוקשים המאפיינים את הממשלה כמו קביע ות או חובת מכרז, וכן הסכמי שכר אחידים עם האיגודים המקצועיים 23 במגזר הממשלתי. לפיכך גופים לא ממשלתיים יכולים להתאים את עצמם מבחינת היקף המועסקים שלהם הן בהעסקה והן בפיטורים ביתר קלות מאשר גופים ממשלתיים. הדבר נכון גם לגבי העברת עובד מתפקיד לתפקיד. צדו השני של המטבע נוגע לתחלופה הגבוהה יותר של עובדים במגזר הלא-ממשלתי, ובמגזר העסקי בפרט, בייחוד בקרב עובדים בדרגות הנמוכות. כאשר מדובר בשירותים חברתיים, בייחוד בתחומי הטיפול, שבהם קשר אישי ומתמשך בין עובד לבין מקבל שירות הוא מרכיב חיוני של השירות, תחלופה היא בעייתית ועלולה לפגוע באיכות השירות. לעומת זאת, האיום בפיטורים עשוי לתרום למחויבותו של העובד ולאיכות עבודתו, בשונה מהעובד במשרד הממשלתי אשר מקומו מובטח. עם זאת, לאיום מעין זה עלולה להיות השפעה שונה על היבטים שונים באיכות הטיפול: השפעה חיובית על היבטים בעלי נראות גבוהה יותר )לדוגמה, ביצוע מטלות "טכניות"( והשפעה שלילית על היבטים שקשה לעקוב אחריהם )לדוגמה, הענקת תשומת לב(. גם דפוסי הרכש של המגזר הממשלתי מאופיינים בכללים נוקשים יחסית לאלו הנהוגים במגזר הלא-ממשלתי. לדוגמה, החובה לפעול לפי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב ( שקובע 24 נורמות ציבוריות של מינהל תקין. מה יכולה להיות משמעותה של הפרטת הביצוע בהקשר זה? בהנחה שהממשלה מממנת באופן מלא את השירות המופרט נראה כי ההפרטה היא פתרון בעבור הממשלה לעקוף את כלליה שלה ביחס להוצאות תקציביות. גם בהקשר להעסקת עובדים נראה כי 25 הממשלה מבקשת לעקוף את כללי התקשי"ר ומעודדת העסקה לא יציבה של עובדים. להעסקה לא יציבה של עובדים השלכות על אי-השוויון החברתי ועל הסולידריות החברתית, ללא קשר להשלכותיה על גמישות או יעילות )ראו בפרק של פז-פוקס במסגרת מחקר זה(. ככל שהממשלה מציבה בפני קבלני השירות תנאים רבים יותר בנוגע להעסקה, רכש, ונוהלי פעולה רבים יותר המבוססים על עקרונות השירות הציבורי, אזי מתרחש תהליך של "הצברה" )פלג 0225(. דפוסי הפעולה של קבלני השירות הלא ממשלתיים הופכים להיות דומים יותר לאלו של הממשלה ויתרונם היחסי מצטמצם )שמיד 0220( חוק שירות המדינה )משמעת( מאפשר פיטורי עובדים שסרחו באמצעות בית דין משמעתי אולם זהו הליך משפטי ארוך ואטי ולכן האפקטיביות שלו מוגבלת ביותר )גל-נור 60(. 0222: 24 כפי שציינה לאה אחדות ביום עיון במכון ון ליר בנושא דוח יערי, 0/0/ כאמור, הדבר בא לידי ביטוי גם בתחומים אחרים, הבולט שבהם הוא העסקה באמצעות חברות כ"א )ראו גם פז- פוקס, בספר זה(.

17 1.1 שוויון בהספקת השירותים הספרות מתמקדת בבחינת ההשפעה של רפורמות NPM בכלל ומיקור חוץ בפרט על יעילות והיענות בדפוסי הספקת השירותים, כמו גם על השלכותיהם של מהלכים אלה מבחינת אפקטיביות הפעולה של המדינה ומבחינת האחריותיות והדיווחיות של המינהל הציבורי. תשומת לב מועטה ניתנה לניתוח השפעתם של רפורמות אלה על שוויון בהספקת השירותים: שוויון בהוצאה, שוויון בשימוש, שוויון בנגישות, שוויון בתוצאה; וגם לאופי הספקת השירות לקטגוריות שונות: מוצא אתני, מעמד כלכלי, מגדר, גיל, מיקום במרכז/פריפריה, גודל יישוב, מוגבלויות אישיות, וכן הלאה 1998(.)Boyne et al. 2003; Hodge 1.1 סיכום הסוגיות המרכזיות שהועלו עד כה מסוכמות בלוח 1 כבסיס לניתוח הפרטת הביצוע של שירותים חברתיים. מסגרת זו מאפשרת לבחון במשולב הן את ההשלכות הישירות של הפרטת הביצוע על השירות המסופק בייחוד על עלות השירות ועל איכות השירות והן את השאלות העקרוניות שמתעוררות בעקבות הפרטת שירות כלשהו. לדידנו נקודת המוצא של ניתוח הפרטת הביצוע של שירות כלשהו צריכה להיות ההשלכות העקרוניות ולא השאלות המעשיות של עלות/תועלת. לוח 1: סוגיות מרכזיות שמושפעות מהפרטת הביצוע יחסי אזרח מדינה תפקוד המדינה ויכולת המשילות אחריותיות ודיווחיות יעילות משמעותם הרחבה של חיסכון וגמישות תפעולית שוויון בהספקת השירותים מחויבות המדינה כלפי אזרחיה ואי-פגיעה בכבודם של מקבלי השירות. הגברה או צמצום של אפקטיביות הפעולה של המדינה; דפוס הפיקוח ואיכותו, שאלת "הרגולטור השבוי". אחריותיות ודיווחיות של המדינה והקבלנים כלפי האזרחים מקבלי השירות; שקיפות ואפשרויות הפיקוח של גופים אזרחיים. ביזור, גמישות תפעולית ו"משמעת שוק"; הגדרה ומדידה של איכויות ובעיית פערי המידע; שקלול עלות ביצוע העסקה ועלות הפיקוח, עלויות לא צפויות ועלות הפגיעה בהעדפות חברתיות; השלכות חלוקת הסיכון בין המדינה לקבלן השירות; השלכות של אופי הבעלות של קבלן השירות מלכ"ר / פירמה. השפעת גובה השכר ותנאי ההעסקה על איכות העבודה והשירות; הפרטת הביצוע ככלי לעקיפת כללי מינהל תקין במגזר הממשלתי. היבטים שונים של שוויון ביחס לקטגוריות חברתיות שונות. 1. הפרטת הביצוע של שירותים ציבוריים בישראל 1.1 הפרטת הביצוע כמדיניות ממשלתית כוללת שירותים ציבוריים בישראל מעולם לא ניתנו במלואם על ידי גורמים ממשלתיים בלבד. גם בתחום הספקת השירותים החברתיים התקיים על פי רוב "משק מעורב" economy( )mixed המשלב במינונים שונים מעורבות של גופים ממשלתיים, גופים עסקיים ומלכ"רים )ראו פירוט בהמשך( )1993.)Doron and Karger עם זאת, מאז אמצע שנות השמונים ניכרת בישראל מגמה גוברת של 17

18 הפרטת הביצוע של שירותים ציבוריים כחלק מתהליך רחב של טשטוש גבולות בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי )גלנור 32-30(. למעשה, :0222 הממשלה קיבלה החלטה אסטרטגית מצטברת? לצמצם את פעילותה הישירה ולהעביר את הביצוע של שירותים ציבוריים ושירותים חברתיים לידי גופים לא ממשלתיים. הדבר משתקף במספר רב של החלטות ממשלה ובתהליך הדרגתי של 26 העברת סמכויות ביצוע לגורמים לא ממשלתיים הן בשירותים קיימים והן בשירותים חדשים. בפתיח של דוח ועדת קוברסקי )0282( נאמר: "]יש[ לבחון מחדש את כלל תפקידי הממשל ועיסוקיו, במגמה לשחרר את המינהל הממשלתי ממשימות שאינן הכרחיות - ולהתרכז בנושאים המרכזיים של קידום המדינה, הגשמת הציונות ושיפור השירות לאזרח. רצוי להעביר משימות משניות ותפקידי ביצוע ומתן שירותים לגופים אחרים, ציבוריים ]כלומר מלכ"רים, ר.מ. וא.ש.[ ופרטיים, אגב צמצום המינהל הממשלתי והפיכתו לקומפקטי ואיכותי." אף כי מדובר במגמה עקבית, התהליך אינו חף מקשיים והתנגדויות והדבר משתקף באי-יישומן של חלק ניכר מהחלטות הממשלה בתחום. בין המתנגדים העיקריים ניתן למנות גורמים המתנגדים אידיאולוגית להפרטה, גופים פוליטיים, ארגוני עובדים וועדים ובמקרים מסוימים מקבלי השירותים עצמם. נקודת מפנה בולטת בתחום השירותים החברתיים היא חוק ביטוח סיעוד משנת 0286: אף שחוק זה הרחיב באופן משמעותי את השירותים החברתיים אשר המדינה אחראית להספקתם, נקבע בו במפורש כי השירותים הכלולים במסגרתו יסופקו באמצעות גורמים 27 לא ממשלתיים בלבד. בעקבות דוח קוברסקי קבעה ממשלת ישראל רשימת קריטריונים שלפיהם תישקל אפשרות העברת שירותים ותפקידים המבוצעים על ידי הממשלה לגורמים חוץ 28 ממשלתיים. מרבית הסוגיות שנדונו בתת-הפרק הקודם באות לידי ביטוי בהחלטת הממשלה: )0( העברת שירותים לגורמים שמחוץ לממשלה לא תפגע בסמכויות השלטוניות של הממשלה, בסמכויותיה לקבוע מדיניות וסדרי עדיפויות לאומיים, בסדרי מינהל תקינים ובאפשרות לפקח על מתן השירות; )0( השירות או התפקיד, הינו בעל אופי עסקי מסחרי; )3( שירות או תפקיד זה יכול להינתן על ידי גורמים אחרים ברמה שאינה נופלת מזו הניתנת על ידי הממשלה, או שלגורמים חוץ ממשלתיים יש יתרון יחסי בהפעלת השירות מבחינת טיב השירות לאזרח; )4( קיים אינטרס למשק הלאומי לחשוף את השירות או את התפקיד לתחרות עסקית; )5( אין מניעה חוקית או נורמטיבית בהענקת זכויות בעלות תוקף 29 משפטי לגורם חוץ ממשלתי, שיפעיל את השירות או התפקיד; )6( יש יתרון בהעברת השירות או התפקיד לגורמים חוץ ממשלתיים בהתבסס על בחינת עלות-תועלת של מתן השירות או התפקיד מנקודת ראות של המשק הלאומי; )2( העברת השירות או התפקיד לגופים וולונטריים תתרום להעלאת איכותו; )8( העברת השירות או התפקיד יסייעו להתייעלות השירות הציבורי, לגמישות בהעסקת כוח-אדם ולחיסכון בתקציב המדינה; )2( העברת השירות או התפקיד לגורמי חוץ תגביר את היכולת ליצאו וליצא את מוצרי הלוואי שלו; )02( העברת שירות מונופוליסטי תלווה ביצירת תנאים לביטול המונופול או צמצמו בין החלטות הממשלה הרלוונטיות: החלטת ממשלה )להלן "ה"מ"( 0228 )תמ/ 60 ( מיום 2/4/0220 )"דו"ח ועדת קוברסקי": קריטריונים להעברת שירותים ותפקידים המבוצעים על ידי הממשלה לגורמים חוץ ממשלתיים או ביטולם(, ה"מ 020 מתאריך 00/8/0222, ה"מ 0/2/0220, 622 ה"מ 32/2/0220, 0332 ה"מ 0454 ו מיום,05/8/0224 פרוטוקול ישיבת הממשלה,00/2/0226 ה"מ 0032,0002 ו-.00/8/0222,0042 כפי שמצוין להלן בנוגע לחוק ביטוח סיעוד, מיקור חוץ בישראל לאו דווקא משקף צמצום של שירותי הממשלה. ישנם גם מקרים מורכבים יותר; לדוגמה, המקרה של המעונות לנשים מוכות, שבו המדינה "לקחה אחריות", באמצעות מיקור חוץ, על שירות שקודם לכן כלל לא היתה מעורבת בהספקתו וכי מי שעסק בהספקתו היו גורמים לא ממשלתיים בלבד )ינאי 0225; ראו ה"ש 3(. 27 לסקירה מקיפה בנושא חוק ביטוח סיעוד ראו ביטחון סוציאלי )0220( ה"מ 0228 )תמ/ 60 ( מיום 2/4/ בעבר הן בג"ץ )0280( והן היועץ המשפטי לממשלה )0288( התנגדו להעברת סמכויות שלטוניות לידי גורמים לא ממשלתיים.